DOI:10./j.cnki.-..07.08
摘要
促进院校多样化是高等教育系统应对教育入口和出口两个市场的不断扩大，主动回应外界需求变化和环境压力的生存法则。国外政府广泛使用分类管理工具增进院校多样性，制度层面通过刚性政策工具，如法定性院校分类规程和使命陈述协定、政府统筹下的系统结构调整战略、院校分层调和制度等，直接促成院校分化；政策层面侧重系统发展规划、院校办学信息和资源导向等软性工具，引入市场竞争机制、环境压力促进院校办学要素整合和组织转型。国外经验对于我国高校分类管理实践的启示在于，应从“入口与出口”“系统与院校个体”“内部与外部”等多个层面把握高等教育需求，处理好新建院校与改造老院校的关系，适度引入市场机制完善院校分类制度和政策，进一步落实高校分类发展的自主权，实现院校自主分化发展。
关键词
高校分类；分类管理；分类制度；分类政策；高校多样化
自20世纪60年代发达国家高等教育系统逐步进入大众化阶段以来，多样化成为各国院校进化的外显特征。马丁·特罗基于美国实践尝试以高等教育发展阶段理论描述这种动向的表现，似乎也诠释了多样化并不是高等教育的目的，而是高等教育系统应对教育入口和出口两个市场的不断扩大，主动回应外界需求变化和环境压力的生存法则。在系统内部，与大众化相伴而生的规模与绩效、市场主义与政府管制及办学自主、精英教育与大众教育、机构卓越与公平竞争间矛盾更为突出。而在高等教育学界看来，解决这些大多数挑战，如政府拨款减少、学生更为多元、知识生产的新需求、办学职能的变化，答案在于持续促进高等教育系统的多样化。
国外政府通过多种手段对院校进行分类管理以提升系统的多样性。制度层面主要是法定的刚性政策工具，如主导宏观组织结构调整的系统规划，涉及学术与职业型机构、精英与大众机构设置的高等教育体制架构，甚至直接干预创办新机构或改造旧大学等。政策层面侧重院校分化促进政策和激活机制的软性政策工具，旨在挖掘已有院校的职能，通过传导政府意愿和环境压力促进院校内部办学要素整合和使命转型；或者引入市场机制，运用资源导向政策激发院校内涵式发展和组织变革、催生新机构。我国高等教育已进入大众化后期，实现院校多样化发展是当前高等教育发展的关键议题之一，借鉴国外高校分类管理制度和政策的这些经验，对我国高校分类发展、分类管理研究和实践具有很强的现实意义。
一、完善高等教育架构设计，做好机构多样化发展规划
促进院校多样化发展必须解决系统定位问题，因为目前在各国政府指导高等教育机构发展的方式中，均开始明确强调战略行为和机构定位。科学的战略规划为高校分类管理创设了必要的政策基础，系统层面规划方案对各要素发展态势的预期，将直接作用于部分公立院校，相关信息也会为其他院校制定个体战略规划提供决策参考，从而干预院校组织变革和分化。
（一）建立专门的规划协调组织
分类管理是系统工程，涉及诸多主体和管理事务，政府分类管理活动和高校自主发展间存在一定张力，更多时候则表现出分化目的分歧，从而影响分类管理活动的效果，这就需要建立一些中介组织和协调机构，让各类主体在系统规则框架下形成高校分类管理的合力。在年加州高等教育总体规划制订过程中，加州便成立了专门的高等教育协调委员会，调解各类机构间的利益冲突，保持各类机构与政府关系的平衡。墨西哥为应对高等教育快速发展背景下系统多样性不断增强的趋向，在教育部和全国大学协会之间建立国家高等教育永久规划系统（TheNationalSystemforPermanentPlanningofHigherEducation，SiNaPPES），以处理新系统的协调问题。一些系统则强化了高等教育质量监控体系的规划职能，如英格兰高等教育拨款委员会（HigherEducationFundingCouncilforEngland，HEFCE）在其《—年发展规划：为世界领先的高等教育体系创造与维持条件》的报告中提出，该组织将与其他机构合作、与大学的合作者持续开展对话，了解新老成员的需求，成为“一个有智慧的监管者”。加拿大安大略省于年设立安大略省高等教育质量委员会（TheHigherEducationQualityCouncilofOntario，HEQCO），旨在提高该省高等教育的质量，为机构间转移、系统规划和有效性提供建议。这些组织在分类管理的战略规划中起到了缓冲器的作用，并就新机构和教学项目的需求提出政策咨询建议，促进各高等教育系统角色和功能的互认。
（二）用法定形式限定院校类型层次
分类体系的形成需要一个长期的过程，而一旦确定和界定了部门多样性的理想形式，那么就可以利用战略，如战略性地利用公共资金来刺激系统发展，规划部门的多样化发展。这里就需要以一种正当、有效的法定形式将这种组织结构框架固化下来，以保持系统结构的稳定性、公信力。国外相关研究已经表明，只有以法律或政府干预的方式界定和维护高等教育系统结构，系统多样性才是可持续的。同时，在规定结构多样性的类型和限度以及影响自下而上多样化的可能程度方面，对高等教育结构变化的法律监管可以发挥根本作用。从国际比较来看，高等教育体制存在完全单一制（如奥地利）、分层制（如美国加州高等教育系统）、双轨制（如德国）、平行制（如英国）等模式，系统管理模式的确立无不是由政策决定的，法律赋予了这些系统职能的合法性和权威性，个体院校则在这种特定体制下承担着相应的高等教育职能分工。加拿大安大略省的做法值得 从高等教育系统层面来看，促进院校多样化是维护系统结构和等级秩序的应有之义。提升院校多样性的努力往往要在一些矛盾目的下保持系统平衡，如既要保持大学的本质，又要设立新机构满足高等教育规模扩张的需求，并处理好两类机构在此过程中的竞争关系。然而，多样化并非个体院校的发展目标，更不会成为院校战略规划的具体内容。院校个体并不会天然选择差异化的发展战略。相反，机构间却趋于模仿成功院校的做法从而令系统走向趋同。保持这两个层面发展路径的同向性便成为分类管理的政策议题。由于高等教育的公共性，国外系统一般依照民主协商的原则，采用各方都能接受的方式，刺激院校分化的共同利益点，激发院校自主采取相应战略，实现系统层面的组织战略目标。如加拿大安大略省高校与政府以合同、发展协定的形式约定差异化政策框架和机构使命，每所大学与培训、学院和大学部（TheMinistryofTraining,CollegesandUniversities,MTCU）签订全面战略协议，确定各机构的办学期望和责任，包括院校预期入学人数和学生构成、优先发展的教学和研究项目以及未来增长和发展的领域。操作层面的策略主要在于加强组织使命的协商和分类政策的宣传，该省将差异化作为本系统主要政策驱动力，政府为此加强了政策宣传，广泛公开阐明政府的期望，促使该省院校的办学任务与政府的优先事项保持一致，为更广泛的中学后系统的改革奠定了基础。
二、强化政府统筹，院校增设与改造并举增进系统多样性
作为一个过程和形式，院校多样化意味着机构类型的不断分化或者新机构类型的产生，仅仅高校数量的变化并不足以满足系统多样化的需要。根据多样性的观点，新高等教育机构的存在理由在于它们对多样性的贡献。由于这些新机构的设计主要是为了满足专业需求和服务于传统大学所忽视的部门，因此这些新机构的支持者认为它们有助于扩大学生群体的多样性，从而提高了高等教育的民主化程度。虽然市场力量在促成系统多样化进程中起到自下而上、内生动力的作用，但这里仍需倚仗政府干预实现院校分工的合法化和制度化。政府主导提升院校多样性的方式有两种：第一种方法是通过创建新的机构类型以增加多样性，或者扩大现有机构的功用，从而增加入学机会，提高学位课程的实施效率；第二种方法则强调通过旨在刺激差异的激励措施和授权协议从而增加现有机构的多样性。
（一）倡导政府统筹促进系统分化
目前的外部质量监管实践能否有效纠正高等教育市场的信息失灵，仍然是一个公开而有争议的问题。但在许多国家市场竞争的早期形成阶段，让市场主导高等教育似乎是政策制定者特别幼稚的选择。不仅是在像苏联和我国这样的社会主义国家，西方资本主义国家在20世纪60年代已广泛运用政府有形之手提升机构多样性。20世纪60年代美国加州高等教育系统在政府的强力统筹下，很好地解决了当时各教育部门之间分工不清、盲目扩张和无序竞争的问题，从而将世界高等教育引入一个规划时代。当前，超国家主体欧盟主导下的博洛尼亚进程对欧洲高等教育一体化、系统结构整合的作用力正不断显现，许多国家实施世界一流大学建设战略优化院校层次类型结构，即使在一些比较小的系统中，高校的多样化也需借助政府的强力干预。以新西兰为例，该国通过强化政府在院校分化中的主体地位，以立法形式赋予了理工学院更大的办学权力，如增加办学经费、准许院校授权学位，使得这类院校能在市场驱动的教育部门中实现多样化发展和与传统大学竞争生源。毋庸置疑，不论市场力量如何强大，都无法取代政府对高等教育系统多样化的监管职能。“高等教育系统的多样性越大，就越需要熟练的管理系统和敏感的绩效评估措施。”正如加拿大安大略省所主张的，“我们的首要目标是巩固和帮助集中各机构的稳固优势，使它们能够作为一个整体的互补部分共同运作，并使学生能够负担得起在我们当代世界繁荣所需的全部职业和学术教育机会。”
（二）创办新校增强系统多样性
设立新校将迅速迎合市场的变化，从而为系统增加更为丰富的多样性元素。自年代以来，欧洲各国也有这样的观点，即在扩张过程中需要更多的多样性，其中优先考虑的政策是创建明显不同的高等教育部门。这里可能存在两种模式：由政府主导，采取自上而下的政策扩大接受高等教育的机会，并调整高等教育体系的结构；由市场和院校自身，采取自下而上的举措，打造一系列新的高等教育提供者，如私人营利性机构、各种虚拟机构和企业大学。从美国赠地学院、州立大学和社区学院，到欧洲各类专门大学、英国开放大学、法国短期技术大学、德国综合性大学，政府通过建立新院校有效回应了外界对高等教育的新需求，并直接加速了系统分化。市场创生的“内生型”机构主要以私立院校为主，这些院校的生存和发展同样离不开政府的政策支持，国外政府普遍出台对应治理规程，按照营利性与非营利性进行分类管理，对院校准入、退出、办学条件和使命等均作出相应规定。
新院校类型有效补充了老院校办学职能的某些缺失，能更灵活地响应市场诉求，为多元化的高等教育需求提供个性化的服务，从而扩大了社会各阶层接受高等教育的机会。由于办学起点高、目标和职能明确，这些院校将具有更为敏锐的环境适应能力，从而在解除教育传统的限制下，在特定领域对老院校发起竞争，而无须承担过多的变革失败的包袱与压力。正如新加坡南洋理工大学、荷兰马斯特里赫特大学、英国华威大学、韩国先进科技学院、西班牙庞培法布拉大学、瑞士洛桑联邦高等理工学院及我国香港科技大学等新大学的表现一样，新院校的迅猛发展也将改变传统的高等教育生态，产生更强大的系统组织活力。
（三）改造旧校扩展系统职能
系统多样化的增加还可通过挖掘现有院校的潜力而获得，从而实现院校的内涵式发展、转型发展。伯顿·克拉克就曾指出，大学的转型总是先从大学基层单位和若干人开始，这是一个漫长的过程；当然，这并不意味着自治的大学总是能自决、自主地实现转型，相反，“它们可能为过去生活，而不是面向未来。它们也许满足于过去的成就，而不愿有所前进。它们可能通过非正式的协议，决定和地区或国家的同类院校亦步亦趋，一起沉没或者一起游泳。”这样，政府干预老院校的职能转移便取得了合法性。从强调教学的古典大学到注重科研的洪堡大学，再到倡导社会服务的威斯康星大学，大学职能的每一次创新，多表现为政府参与下创生新机构与改革旧机构并行的过程。以大学为原型的高等教育机构，起初担负纯粹知识发现和传播的角色，随着民族国家院校分化政策的强力推进，才逐渐将职业性、应用型、专门型各类第三级教育机构收归麾下。然而，政府主导旧机构的改造，无疑是一个相当痛苦的过程，特别会招致精英大学和传统势力的坚决抵触，正如日本筑波大学所经历的变革一样。但是，一旦顶住漫长的变革周期，这种萌发于组织内部的分化动力，更易唤起系统内的类型认同，引发新老机构效仿，进而激励系统走向深度的多样化。
合并现有院校也能起到增进院校多样性的效果，巨型高校的增加并未以牺牲原有机构的多样性为代价。正如梅林（G.Melin）所言，强大的机构能够更好地培育自身内部的多样性，让小型和新兴领域得以发展，而财政拮据的机构提供这种支持的机会可能更少，从而导致多样性增加。早在21世纪初，日本便开始实施涉及国立大学的重组合并与法人化、21世纪COE（世界一流水平的教育和研究中心）计划的“大学结构改革”，基于此，日本文部科学省于年按照“世界卓越、特色优秀、地域贡献”三组类型对国立大学进行分类管理。许多欧洲国家也出台了相应的政策，并将大学合并作为实现高等教育结构系统改革的重要途径。在深受世界一流大学排行榜所累的法国，更是在年推出《高等教育与科研法》，并通过大学合并、建立大学与机构共同体、成立“联合会”三种形式，重组高等院校和科研系统，打造“多元巨型（联合）大学”。
三、保持系统结构平衡，完善人才培养衔接制度
全球化和许多国家对创新的 院校等级是机构竞争结果的表征，但系统结构调整策略一旦公开推崇机构的分层化，往往会鼓励院校和地方政府的寻租、越轨行为，造成院校的恶性竞争，常常置新建机构、教学型院校、应用型职业性院校于系统底层。为规避过度分层的不良影响，国外院校平衡策略起到了很好的层次安抚和缓和作用。
首先，以多样化战略虚化分类分层政策。以日本为例，该国教育部长的咨询机构中央教育委员会（TheCentralCouncilforEducation，CCE）在年的报告中，呼吁以教育和研究的“更加复杂和多样化”的名义对大学进行分类，便遭到了大学的强烈反对。为此，三十多年后，CCE年的报告在避免“分类”一词的同时强调多样化和个性化，并呼吁大学根据自己的倡议进行“功能分化”。
其次，提高应用型院校地位。“重学轻术”的高等教育传统往往造成“学术漂移”，从而严重阻碍系统的多样化。而在德国，《德国高校框架法》《关于高等教育政策的十点意见》等一系列政策的出台，使应用技术大学成为与传统综合大学具有同等系统地位的机构类型，发展应用技术大学的这些做法有力地促进了系统的横向分化。
最后，平衡科研与教学的关系。重研究而轻教学同样是院校不当分层的依据和表现形式。教学型大学的发展需要良好的外部环境和政策的引导，这类院校的成长有赖于建立更加规范、可信和普遍认可的高校教学质量测评机制。为此，OECD正强力推动“高等教育学习成果评估”（AssessmentofHigherEducationLearningOut- 院校分层与社会分层具有很强的关联性、互动性，教育特别是高等教育一直被认为是促进阶层向上流动的关键中介。从教育公平的角度来看，学生的学习水平存在层次性，这种学习结果的差异往往受教育起点、环境等多种因素的影响，但无论如何，不能因此否定个体学习的可塑性，一考定终身的高等教育选拔制度无益于教育公平和社会正义，这样当然更不利于院校的多样化，特别是横向分化。如果社会分层不可避免，高等教育内部至少应努力为学生创设更为多样化的教育选择机会，允许更多群体的平等参与，从而增强社会流动性，维护公平的社会阶层秩序。即使院校分层同样不可避免，社会流动必须冲破院校组织边界的樊篱，实现高等教育的过程公平，从而增强基于组织职能的院校多样化的社会认同。只有在公平、平等、自由的“人才立交桥”制度下，各类院校才能享有正当的法律和社会地位。从国外研究和实践来看，这是一种“转学”（Tansfer）或“衔接”（Articulation）制度，也即“使学生能够在高等教育系统的同一院校内部和院校之间流动的机制，如学分的累计和转移、学位的认可和认同、对先前学习课程的认可等。”通过这些途径，学生可以进入不同学术声誉、不同层次类型的院校学习。
这里涉及到学分互认和转学两个制度，前者是后者的基础。在机构灵活性方面，美国是一个典型的成功案例，其高等教育系统特有的灵活性曾让其他国家可望而不及，在这样的系统里，学分互认和转学主要通过校际协议或州际协议、认证组织的支持完成，学生能够在不同类型的高等教育机构间自由转学，并且这种学分衔接体系不断呈现多样化态势，学生在社区学院、高中先修课程、其他四年制高校的学分，甚至通过“非传统学习方式”获得的经验都能实现平等的学分转换。学生在教育过程中并不总是沿着由社区学院到四年制这种直线前进的方式转学，而是呈现多次、反向、非线性“旋转”式转学迹象。欧洲国家的做法与之相反，但在博洛尼亚进程下，形势已经发生了重大的改变，当前，高等教育服务能够像今天的物资产品一样自由地从欧洲大陆的一边流向另一边。而在英国，英国高等教育资格框架（TheFrameworkforHigherEducationQualificationsinEngland,WalesandNorthernIreland，FHEQ）、威尔士学分和资格框架（CreditandQualificationsFrameworkforWales，CQFW）、苏格兰学分和资格框架（ScottishCreditandQualificationsFramework，SCQF）、国家资格框架（NationalQualificationsFramework，NQF）/资格与学分框架（QualificationsandCreditFramework，QCF）等多个资格框架的存在，使不同高等教育系统统一于一个完整的有机体之中。如在苏格兰学分和资格框架中，计算学分的依据是学习的时间量，通过“第三方学分评定”，在同一个框架内评价不同资格和学习项目的级别和学分。资格框架适用于苏格兰资格评审局授予资格、高等教育机构颁发证书、苏格兰职业资格证书/学徒制证书等各个领域。
院校多样化的重要功用在于满足不同群体学习多样化的需要。在这些体系里，学分是不同资格下学习结果的等价物，拥有一定的学分意味着学生可在不同的学习项目间进行自由转学，而不必重复耗费相同的学习量。这两种制度的建立，将从根本上肯定人的发展权，在实质上保障不同层次、类型院校在承接不同学习起点学生接受平等、同质量高等教育机会的权力，院校的声誉借此能在高等教育市场中实现平等流通，不同院校的生存空间也将得到合法保证。
四、引入市场工具，营造适于院校分化的系统竞争环境
环境压力，特别是政府监管和相关政策，以及学术规范和价值观的主导地位，是影响高等教育系统分化和去分化过程的关键因素。为了生存，机构必须适应其他机构在环境以及政府监管框架中的存在和压力。随着生存环境的变化，院校办学资源的充足性和可获得性因此发生根本性改变，继而引发院校的组织战略变革。国外大量文献也都显示，外部多样化或者创新的压力，与模仿其他院校、拓展社会需求的压力相伴而生，使院校面临双重边缘性困境。当前，高等教育系统的变化和选择是由于全球化和区域化有关的政策选择以及通过使用政策工具的变化所驱动的，例如宽松的收费制度、竞争性融资、院校排名和绩效基准等。因此，调适院校办学环境、调配办学资源，将共同作用于院校的分化，加速系统结构的变革。
（一）引入准市场工具完善院校分化制度与政策
自20世纪80年代以来，市场元素在高等教育运行中的作用日益扩大，直接体现为办学成本的分担、社会服务补偿和大学的公司化，以及私立高等教育机构的大量出现。在美国这样有着高度市场化传统的系统中，竞争机制的引入是机构分化的一股强心剂。尽管将美国高等教育的市场协调经验推广到其他系统是不明智的，但最近其他国家在“大众化”和“全球化”的影响下，正鼓励其高等教育系统更多地进行准市场和市场监管形式的试验。
这里的准市场工具主要包括分类评估和认证、基于合同的绩效管理等制度。典型的做法如通过政府和机构之间的全面协议，制定机构优先事项、目标和未来增长领域；通过竞争获得的激励资金与期望的政府成果挂钩，作为实现差异化的关键杠杆。鉴于认证具有促进院校分类的正向作用，非洲教育发展协会（AssociationfortheDevelopmentofEducationinAfrica，ADEA）前工作组协调人、前UNESCO项目专家迪亚拉（M.C.Diarra）认为，为促进非洲高校多样化发展，应建立一个国家质量保证和认证机构，确保对公立和私立高等教育机构的监督，努力保证教学质量，并提高不同机构的可信度；鼓励和协助高等公共和私营机构建立自己的质量保证和认证实体，以密切监测政策和战略的执行情况。德国早于年便引入高等教育认证制度，其重要原因在于，国家打算放弃对高等教育政策和决策的一些领域的详细监管，出台更具差异性的高等教育治理条款，鼓励高等教育机构之间分化和竞争，并允许私人和外国提供者提供更多的高等教育。
要指出的是，在这些系统中市场力量只是作为一种手段或政府调控的机制而被引入，院校多样化的主导力量仍是政府，其作用仍需联合资源配置、评估等系列政策方能得到有效发挥。另外，由于高等教育从来都不是一个完备的竞争市场，过度的市场干预同样面临失灵。高等教育系统中的竞争和多样性问题从政策角度来看是一个挑战，必须在监管和市场力量之间找到最佳平衡。
（二）通过差异化的办学资源配置营造良性竞争环境
院校多样化发展的环境原因很多，包括教育机构增多、私有化、办学成本上升、财政压力和高等教育国际化等。而同质化的高等教育资源和环境却会对院校分化产生负面影响，系统环境的同质化往往表现为院校的同构。正如人类社会中存在的从众行为一样，院校具有模仿和趋同化的先天品质。环境中的组织“倾向于”同质化发展，因为组织对统一的环境条件的反应或多或少相似。同构是一种约束过程，迫使组织与面临相同环境条件的其他组织趋同。为此，国外普遍采用绩效拨款和鼓励竞争的政策，建立适于组织分化的系统环境，促进院校分类发展。在这里，“竞争被视为提高教学质量以及机构对社会、劳动力市场和学生需求的反应工具”。
采用更具竞争性的资金分配机制，特别是研究资金分配机制，将导致大学之间日益分化。日本于年代出台了新型预算基金和基于项目的研究基金制度，借助这种方式驱动机构差异化发展。英格兰高等教育拨款委员会作为该国大学和学院的主要资金提供者，正寻求在既有法律权力内优化监管策略，建立起英国首个高等教育机构注册备案体系（RegisterofHigherEducationProviders），构建集政府、部门、学生、其他合作者于一体的更为综合的监管框架。加拿大安大略省的大学主要通过国家拨款委员会获得大量研究资金，并通过“加拿大研究主席计划”获得入选科学家的学术工资支持，其研究经费是通过基于同行评审的竞争过程提供的，政府根据大学的研究强度来区分大学。这一研究资助机制支持“安大略省大学部门现有的研究优势并鼓励多样化”。差异化的竞争性资源配置的效果往往表现为，一些大学变得越来越注重研究，另一些大学则依赖教学。意大利所实施的同类策略也表明，大学之间对资金的竞争加剧，研究资金集中在几个著名研究机构的趋势，加剧了大学在教学、研究方面的两极分化，导致那些表现较差的大学变得更加以教学为导向。
（三）合理使用排名、透明工具的分类提示功能
国外学者一般认为，院校分化涉及纵向分层与横向分类两个向度，这些都是系统多样化的重要内容；分类与排名常常被作为一组对应的概念而提出，尽管两者存在价值、目的、过程等方面的差异，但均可用以揭示院校的差异或相似性，描述系统多样性的现状。正如前卡内基分类法负责人麦考密克所认为的，虽然“分类”侧重于鉴别院校的相似性而非对其进行排序，但它与排名有着紧密的联系，要么是直接通过其内容、结构和过程，要么是间接地通过用户群体的广泛使用和特定理解方式。因此，排名系统的许多标准、准则和实践经验也可用于分类案例之中。
鉴于当前社会对这两类工具的作用存在一些激烈的争议，发达国家政府为履行公共利益代言人的角色，为这些工具的信息采集、结果公布与传播等提供客观必要的支持，甚至直接研制相关平台供院校利益群体使用，以保证工具的合法性，避免工具滥用和误导。在院校排名活动比较活跃的国家，虽然人们经常认为专业自律或市场力量是国家监管学术标准的重要替代手段，但现实是，专业自律或基于市场的质量保证实践通常高度依赖于国家的有效运作。如果专业自律或市场力量要成功地保护公共利益，保证学术标准，它们必须获得法律的正式认可，或者得到国家的合法支持与补贴。目前，美国院校志愿性认证的效用，几乎完全取决于政府是否利用这种认证来评判哪些高校具有联邦学生资助的资格。同样，更有效的商业排名平台，如英国的《卫报》或澳大利亚的《好大学指南》，高度依赖政府补贴或提供的大学数据。而在欧盟委员会的“终身学习计划”中，多维分类工具（U-Map）与多维排名工具（U-Multirank）均被视为“透明工具”，用于描述院校多样化的图景，两者虽然没有正式的联系，但使用的绝大多数指标却十分相似。这些排名、透明工具以第三方视角揭示了院校办学的状况，对于机构分化具有很强的信息引导和类型提示作用。
五、启示
每个国家高等教育体系的多样性和同质性程度取决于多种变量，各个国家的高等教育系统都有外部和内部边界，描绘了不同层次的横向和纵向结构。在当前的后大众化、国际化、全球化等浪潮推动下，院校多样化的实现没有固定模式。国外院校多样化的经验均已表明，政府是其中的关键因素之一，相关的经验和做法对于当前我国“双一流”建设、院校分类管理实践具有重要的参考价值。
（一）准确把握高等教育需求
机构分化直接表现为新机构类型的出现，而这多是系统对新的高等教育需求回应的结果。这里的高等教育需求可能涉及三个层面，即“入口与出口”（指高等教育入学、就业市场的需求）、“系统与院校个体”（高等教育体系结构调整、院校自主发展的需求）、“内部与外部”（即高等教育作为高深知识组织的自身成长、作为社会中枢机构服务社会方面的需求）。长期以来，我们对于什么是高等教育需求的理解更多地停留在高等教育出口市场和外部主体的需求，以至于一种岗位对应一类专业。换言之，“多样性可能更多地回应生产者的利益，而不是消费者的教育需求。”只是到了20世纪末，我们才转向高等教育入口市场，但动力却是外在的、被动的，比如扩大内需、抵御区域性金融风暴等。同时，我们更加擅长从优化系统结构出发关照院校分化发展，从而要求院校“各安其位”“分类发展”；倾向于行政手段促成院校分化，系统结构调整演绎着经济社会发展的逻辑，而忽视了高深知识载体的学科、专业进化秩序。面向后大众化和普及化阶段，我们对于高等教育需求仍存在许多研究和实践的真空，要综合这些维度，重点 从作用方式来看，创建新院校、改造现有院校是院校分化的两种直接方式。前者是一种激进的差异化战略，效果直接但副作用大，对于高等教育管理体制的执行效率要求较高；后者可谓之为渐进式分化方式，其效用与实施条件与前者相反。一般我们倾向于后者，只有当制度变革的成本太高时才不得已进行制度创新。然而这两种战略的成果常常很难兼容性地驱动院校分化：一方面，当前教育需求的变化（如需要更为专业的应用性教育）并不能通过现有的高等教育系统来满足，传统院校必须寻找新的方法应对这些竞争。另一方面，新建院校往往会积极模仿老院校，并最终与之形成激烈的同构性竞争，从而令系统整体陷入一个同质化发展的生命周期，正如院系调整、大众化以来我国高等教育体制改革所面临的系统重构一样。
为规避这种后果，首先要明确两类机构在实现系统多样化中的作用。传统院校是高等教育系统的主体，要及时将市场需要传递给这些院校，激发院校自主转型和组织变革的动力，主动迎接市场的挑战，满足社会高等教育需求。新建院校是推动老院校类型化的催化剂，通过新老院校的竞争，要让这些新院校成为类型化的榜样。其次，应创新转学和学分互认机制。国外经验表明，扩大学生流动和实现院校分化之间存在相关性。相关研究显示，从效率或有效性、公共利益或社会正义的角度来看，这两项政策是一致的。两者都试图提高质量，降低政府和学生的结构成本，以及增加获得学士学位教育的机会。对此，建议加快推进院校间学分互认制度和教学质量、人才培养国家质量标准建设，出台对应的大学生专业会考、质量认证制度，强化院校身份认同和学生转学机制。
（三）引入市场机制完善分类管理制度和政策
院校多样化有赖于办学环境的多样化。在单一的高等教育管理体制下，院校分化的权力、动力不足，而高校分类管理制度和政策设计中市场力量的引入，将有助于填补政府分类管理制度的盲区，丰富院校多样化的内涵。如在极力推进高等教育分化的罗马尼亚，便采取了一种市场模式和主权国家模式的混合组合战略，但在这种政策环境下，前者是为后者服务的。整合政府与市场的院校分化力量，首先应发挥市场机制和工具的作用，优化分类制度和政策，特别是院校设置、分类拨款等政策。应基于协商和院校办学使命，通过合同、契约的方式，巩固院校分化的效果。其次，应积极引入市场力量和院校利益相关群体，推进高等教育管理体制的多元化。从国外来看，私人提供是实现高等教育多样化的重要一步。在这方面，我们不仅要加紧探索民办高校分类管理的具体策略，还应进一步提高民办高校的合法地位，引入社会、市场主体、行业组织力量，推进高等教育管理体制改革。最后，充分发挥第三方机构的分类监督职能。高等教育系统日益复杂，使得中央监督越来越不充分，当前许多国家都在重新审视高等教育指导机制。出于民主和效率的需要，政府不应包办院校分化的所有事务，应细化分解分类制度和政策，积极推进实质性高等教育“放管服”改革和“管办评”分离，将分类评估、院校和专业认证等权力让渡与第三方机构执行，以提高分类方案的公信力。
（四）进一步落实院校分类发展的自主权
分类管理的对象是院校，院校多样化发展的重要前提在于落实并保障机构的办学自主权。澳大利亚于年开始实施新的院校多样化政策，该政策以需求导向的高等教育拨款（DemandDrivenFundingSystem）和配套政策为核心，促使大学积极回应劳动力市场和学生入学需求，“旨在使大学摆脱过度的政府管制，以提升院校办学的自主性、效率和多样化水平”。日本于年出台的《国立大学注册法》，给予国立大学更多的自主权，这项法律旨在促进机构更为积极地进行社会参与，使其具有更大的组织多样性和独特性，还可能间接地促进大学间的竞争。高校因此获有足够的自主权来满足区域的需求，集中精力解决核心问题，并能足够灵活地应对区域经济中不断变化的优先事项。
相比之下，我国现代大学制度建设仍处于持续探索期，高校实质性的办学自主权还比较有限。对此，我国应在明确高校法人地位的同时，进一步落实高校在专业设置、教师聘任、资源配置、办学定位等方面的自主权，否则院校多样化发展只会流于形式。当然，落实高校办学自主权，这并不意味着高校就能自主地分化发展。受长期以来计划经济时代高等教育管理体制的影响，我国高校习惯于被政府管理，凡事“等靠要”的办学惯性依然存在，分化发展的主动性、意识和能力不强。为保证高校和系统的科学发展，政府应与高校建立紧密的契约关系，利用好高校透明工具，当好高校分化引导者、分类信息提供者，组织制定高等教育发展目标，并以合同和协议的形式将这些目标落实到高校分类发展的实践之中，激发高校自主分化的能动性和办学潜能。
作者
雷家彬，武汉工程大学法商学院副教授，湖北武汉
原文刊载于《中国高教研究》年第7期第47-55页
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